Le rôle de l’Afrique dans la stratégie de multilatéralisme de la Chine

Les efforts de la Chine pour remodeler les institutions et les normes mondiales existantes reposent sur le soutien des gouvernements africains, même si cela peut souvent aller à l’encontre des intérêts des citoyens africains.

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Zhang Jun, représentant permanent de la Chine auprès des Nations unies, s’exprimant devant l’Assemblée générale des Nations unies, 2021. (Photo : Wang Ying / Xinhua via AFP)

Le remodelage des institutions et des normes mondiales pour refléter les perspectives chinoises est au cœur de l’approche chinoise de la concurrence géostratégique. C’est ce que le Parti communiste chinois (PCC) appelle la « réforme » lorsqu’il demande à la Chine de « jouer un rôle vigoureux dans la conduite de la réforme du système de gouvernance mondiale » (jiji canyu yinling quan qiu zhili ti xì gaige, 积极参与引领全球治理体系改革). Ce concept a été adopté pour la première fois lors de la Conférence centrale de travail sur les affaires étrangères de juin 2018 – une séance de stratégie rarement organisée qui donne des orientations générales à l’établissement de la politique étrangère de la Chine. Il s’agit d’une pierre angulaire de l’approfondissement des liens entre la Chine et l’Afrique au cours du troisième mandat de Xi Jinping.

Le désir de la Chine de remodeler les institutions multilatérales et d’en créer de nouvelles repose en partie sur sa capacité à obtenir le soutien du Sud à ses initiatives mondiales. L’Afrique est le bloc le plus important à l’Assemblée générale des Nations unies (ONU) avec 28 % des voix, contre 27 % pour l’Asie, 17 % pour les Amériques et 15 % pour l’Europe occidentale. L’Afrique détient également plus d’un quart des voix dans tous les organes directeurs des Nations unies et constitue le bloc le plus important dans d’autres organismes tels que l’Organisation mondiale du commerce, le Groupe des 77 et le Mouvement des pays non alignés. Les votes africains sont donc d’une importance capitale pour les efforts chinois visant à redéfinir les institutions mondiales.

Les priorités de la politique étrangère de la Chine sont résumées dans la doctrine : « Les grandes puissances sont la clé, la périphérie de la Chine la priorité, les pays en développement le fondement, et les plateformes multilatérales la scène » (daguo shì guanjian, 大国是关键, zhōubiān shì shouyào, 周边是首要, fazhan zhong guojia shì jichu, 发展中国家是基础, duobian shì zhong yao wu tai, 多边是重要舞台). En conséquence, la Chine a beaucoup investi dans la création d’affinités idéologiques avec les pays du Sud, ce qui lui permet d’exploiter plus facilement leur force de représentation dans les organismes mondiaux et de s’assurer leur soutien politique.

Bâtir des coalitions dans le Sud pour réinterpréter les normes mondiales

La Chine aime se positionner comme un leader dans le monde en développement. Alors que la Chine reçoit chaque année 5 milliards de dollars de prêts des banques multilatérales de développement, elle a régulièrement augmenté ses contributions à un large éventail d’institutions multilatérales de développement au cours de la dernière décennie. En 2016, avec le soutien de l’Afrique, la Chine a parrainé le Fonds d’affectation spéciale des Nations unies pour la paix et le développement avec une contribution de 200 millions de dollars sur 10 ans. Le Fonds soutient la sécurité, le maintien de la paix, les systèmes d’intervention rapide, la prévention des conflits et la médiation. En 2018, toujours grâce au lobbying de l’Afrique, la Chine a mis à la disposition de l’ONU une force d’intervention de 8 000 hommes qui peut être déployée sur les lieux de crise.

Les contributions multilatérales accrues de la Chine ont renforcé son pouvoir de vote au sein du système multilatéral, ce qui lui permet de peser davantage dans l’élaboration des agences mondiales, de leurs normes et de leurs méthodes de travail.

Xi Jinping dans la salle de l’Assemblée de l’ONU à Genève, en Suisse, en janvier 2017. (Photo : Pierre Albouy/ONU)

La société civile et les organisations non gouvernementales (ONG) ayant le statut d’observateur à l’ONU ont cependant rarement une visibilité sur la manière dont la Chine et ses partenaires africains exploitent leur pouvoir de représentation. Par exemple, lors des négociations budgétaires 2018/2019 de l’ONU, la Chine aurait fait pression pour éliminer le financement des observateurs des droits humains au sein des missions de l’ONU, réduire le nombre d’observateurs issus des ONG au Conseil des droits de l’homme de l’ONU et diminuer la coopération du gouvernement avec la société civile.

Bien que ces propositions n’aient pas été adoptées, la Chine a clairement montré sa volonté d’exercer son influence au sein des institutions multilatérales de manière à servir ses objectifs.

Certains membres de l’ONU (y compris des pays africains) ont discrètement soutenu ces mesures qui auraient évincé les ONG du Conseil des droits humains de l’ONU (CDH) et dégradé la capacité d’investigation de l’ONU. Il s’agit notamment des missions en République centrafricaine, en République démocratique du Congo, au Mali et au Soudan du Sud, où se sont produites certaines des pires violations des droits humains.

Le soutien de certains membres de l’Union africaine (UA) était particulièrement paradoxal compte tenu des normes établies de l’UA en matière de droits humains. Il reflète le soutien chinois à la tentative de certains gouvernements africains de se retirer de la Cour pénale internationale (CPI) en échange du soutien continu de ces gouvernements aux positions diplomatiques de Pékin.

Les groupes de la société civile africaine et les citoyens ordinaires étaient furieux car la CPI est la cour de dernier recours lorsque les gouvernements ne veulent pas ou ne peuvent pas enquêter sur les atrocités de masse. Ils se sont également sentis trahis par leurs gouvernements, car cette cour a été créée grâce à un intense leadership diplomatique africain.

De nombreux dirigeants africains ont également fustigé leurs collègues pour leur volte-face, notamment les Sages, un groupe d’anciens présidents distingués fondé par feu Nelson Mandela. En outre, les positions de la Chine à l’encontre de la CPI l’ont dépeinte comme hostile à ceux qui s’efforcent de résoudre certains des conflits les plus meurtriers d’Afrique. « Notre propre continent a subi suffisamment d’horreurs émanant de l’inhumanité d’êtres humains envers des êtres humains », ont écrit les Sages, « … beaucoup d’entre elles n’auraient peut-être pas eu lieu, ou du moins auraient été minimisées, s’il y avait eu une Cour pénale internationale efficace ».

Les pays africains ont joué un rôle essentiel dans l’expansion de l’influence mondiale de la Chine

Les votes africains ont été décisifs lors du débat de l’Assemblée générale des Nations unies en 1971, qui a permis à la Chine communiste de réintégrer l’ONU et d’en expulser Taïwan. Selon Mao Zedong, la Chine a une dette de gratitude envers l’Afrique pour avoir « porté la République populaire de Chine aux Nations unies », un point de discussion standard dans toutes les réunions du Forum pour la coopération sino-africaine (FOCAC).

Les pays africains restent la clé des efforts de la Chine pour isoler Taipei. À l’heure actuelle, un seul État africain – l’Eswatini – reconnaît Taïwan. En outre, les dirigeants africains condamnent fréquemment les engagements de haut niveau avec Taïwan. En fait, les accords bilatéraux et régionaux de la Chine en Afrique comprennent toujours deux éléments : le « principe d’une seule Chine » et le soutien mutuel sur les questions de gouvernance mondiale. Ceux-ci sont énoncés dans divers protocoles d’accord entre l’UA et la Chine et, plus récemment, dans le plan d’action de Dakar du Forum de coopération Chine-Afrique (2022-2024). Ainsi, « le soutien mutuel dans le système de gouvernance mondiale » faisait partie du programme en quatre points du ministre chinois des affaires étrangères, Qin Gang, lors de sa visite de cinq pays africains en janvier 2023.

La Chine compte depuis longtemps sur le soutien constant de l’Afrique dans un réseau d’institutions multilatérales. En 2017, les membres de l’UA ont contribué à l’adoption de la toute première résolution de la Chine au CDH, intitulée « La contribution du développement à la jouissance des droits humains. » Elle a été adoptée facilement avec 30 voix pour, 3 abstentions et 13 contre. Les 11 pays africains ont voté « oui ». Cette résolution articule une version des droits humains centrée sur la « non-ingérence », le « dialogue tranquille » et le développement économique dirigé par l’État comme interprétations alternatives des droits humains.

En 2020, tous les membres africains du CDH, sauf un, ont voté « oui » à une autre résolution chinoise, « Promouvoir une coopération mutuellement bénéfique dans le domaine des droits humains », qui insère pour la première fois des éléments de la « pensée de Xi Jinping » dans un texte sur les droits humains de l’ONU. La pensée de Xi Jinping désigne un ensemble de politiques et d’idées, notamment la suprématie du contrôle du parti sur l’État, l’Armée populaire de libération (APL), les secteurs économiques et une approche des droits humains centrée sur les droits collectifs par opposition aux droits individuels.

Au cours des cycles de débat de l’ONU 2019/2020 et 2021/2022, aucun pays africain n’a signé une série de projets de communiqués critiquant les politiques chinoises au Xinjiang, au Tibet et à Hong Kong. En octobre 2022, seule la Somalie, parmi les pays africains, a voté « oui » à une résolution sur la tenue d’un débat du CDH sur les violations présumées des droits humains par la Chine au Xinjiang. La mesure a été rejetée, la majorité du bloc africain ayant voté contre.

Plus généralement, les votes africains ont été essentiels pour aider les ressortissants chinois à remporter les élections à la tête de 4 des 15 principales agences de l’ONU et les postes d’adjoint dans 9 autres. La Chine, à son tour, a aidé des ressortissants africains à remporter des élections pour diriger quatre autres de ces agences. De même, au cours des quinze dernières années, la Chine s’est appuyée sur les votes africains pour accroître sa représentation au sein du Secrétariat des Nations unies et de cinq fonds et programmes des Nations unies, ainsi que dans d’autres institutions commerciales et financières internationales.

Construire de nouvelles architectures mondiales pro-chinoises

L’Afrique a également joué un rôle central dans les efforts déployés par la Chine pour construire une architecture alternative des institutions mondiales. L’Afrique du Sud est l’un des membres fondateurs de la Nouvelle banque de développement basée à Pékin – créée en 2014 par les États BRICS (Brésil, Russie, Inde et Afrique du Sud) pour fournir un mécanisme en dehors de la Banque mondiale permettant aux emprunteurs d’accéder à des prêts garantis par la Chine et à d’autres instruments financiers. De même, 10 pays africains et 9 pays potentiels ont rejoint la Banque asiatique de développement des infrastructures – un autre mécanisme de prêt alternatif créé par la Chine en 2015.

Le sommet du FOCAC en 2018.

Les gouvernements africains ont également cherché à accroître leur participation aux organisations et initiatives de sécurité dirigées par la Chine, leur conférant ainsi une certaine légitimité internationale. Par exemple, les dernières initiatives mondiales de la Chine, l’initiative de développement mondial (IDM) et l’initiative de sécurité mondiale (ISM), ont été rapidement approuvées par l’Afrique lors de la huitième réunion du FOCAC à Dakar et ont été intégrées au plan d’action du FOCAC à Dakar (2022-2024).

L’ISM est la partie extérieure du nouveau concept de sécurité de la Chine appelé « sécurité nationale globale » (zongti guojiaan quan, 总体国家安全). Les principes de l’ISM comprennent la non-ingérence dans les affaires intérieures, l’opposition aux sanctions unilatérales et la « sécurité indivisible », ce qui signifie que la sécurité de la Chine ne peut être dissociée de celle de ses partenaires. L’ISM vise, en partie, à forger une perspective de sécurité coopérative avec ses partenaires africains, dont Pékin peut compter sur le soutien pour faire avancer les intérêts sécuritaires chinois. Lors du deuxième forum Chine-Afrique sur la paix et la sécurité, en juin 2022, Xi Jinping a demandé aux délégués d’intégrer les concepts de l’ISM dans leur travail afin de maintenir une approche « commune » pour les deux parties.

Les théories abondent pour expliquer pourquoi les pays africains semblent si déterminés à aider la Chine à remodeler sélectivement certaines institutions mondiales. Les dirigeants africains invoquent différentes raisons, allant de leur solidarité avec la Chine en raison de son soutien à leurs guerres anticoloniales et anti-apartheid, à leur conviction qu’une Chine renaissante rendra le monde plus multipolaire. L’Afrique, comme la Chine, a appelé à une réforme du système mondial et a cherché des alliés puissants pour soutenir son « Consensus d’Ezulwini de l’UA de 2005 », qui dénonce le manque de représentation de l’Afrique dans les institutions multilatérales et appelle à la mise en place de réformes spécifiques.

En Chine, le récit officiel dominant sur les raisons pour lesquelles les pays africains ont soutenu les changements apportés par la Chine au système multilatéral est que les pays africains ne font que « rembourser la vertu » (shanyou shanbao, 善有善报). Plus concrètement, les pays africains sont fortement incités à soutenir la Chine, étant donné son rôle de principal bienfaiteur. De même, ces partenariats avec la Chine protègent certains pays africains des sanctions tout en créant des opportunités pour obtenir le soutien de la Chine lors de votes réciproques au sein d’agences multilatérales clés.

Une approche plus audacieuse et plus affirmée

Si la Chine a toujours recherché la prééminence mondiale, elle a d’abord cherché à être discrète et à progresser furtivement en gardant un profil bas. Le parti communiste chinois a signalé que l’ère de la discrétion est progressivement remplacée par une approche plus audacieuse et plus affirmée. Au cours de la dernière décennie, la Chine a été à l’origine de la création de plus d’organisations multilatérales que ses pairs du Conseil de sécurité des Nations unies. Notamment, la quête de la Chine pour « réformer » la gouvernance internationale a trouvé des partenaires consentants dans le Sud, y compris en Afrique, qui a joué un rôle non négligeable dans l’avancement du projet international de la Chine.

Toutefois, les efforts déployés par la Chine pour remodeler de manière sélective les rouages de parties cruciales du système international – comme son système de droits humains – peuvent également porter atteinte aux normes et engagements fondamentaux de l’Afrique, tels que ceux relatifs au constitutionnalisme, aux droits humains et à la démocratie.

Xi Jinping et les dirigeants africains lors du FOCAC en 2018.

Les coalitions d’ONG africaines s’opposent de plus en plus à leurs propres gouvernements et aux diplomates chinois lors de votes cruciaux, notamment au Conseil des droits humains des Nations unies. Les messages clés que ces acteurs non étatiques envoient sont que les engagements stratégiques des gouvernements africains avec la Chine ne doivent pas violer les principes, les normes et les engagements fondamentaux de l’Afrique envers ses citoyens. On a tendance à les dépeindre comme des « préoccupations occidentales ». La vérité est que les Africains les ont codifiés dans leurs luttes pour l’indépendance.

Alors qu’ils défendent leurs intérêts, les gouvernements africains doivent veiller à ne pas affaiblir l’intégrité des institutions mondiales qui s’occupent des priorités auxquelles de nombreux Africains tiennent.